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回顧中國國有企業改革40年新國企還需深化

發布時間:2019-08-08 文章來源:本站  瀏覽次數:812

中國國有企業改革的進程即將走過40年的歷程,經過40年來理論研究和實踐探索,中國國有企業改革與發展取得了輝煌的成就,成就了一大批“新國企”。為了與成熟社會主義市場經濟體制要求相適應,中國國有企業改革還需要進一步深化。

專題推薦:改革開放四十周年紀

一、引言

自1978年改革開放以來,國有企業改革一直被認為是我國經濟體制改革的中心環節。建設中國特色的社會主義市場經濟體制,關鍵是培育自主經營、自負盈虧、自我決策、自我發展的微觀市場主體,如何從傳統計劃經濟體制下的作為政府附屬物的國營企業逐步轉變為適應市場經濟體制要求的獨立市場競爭主體的現代企業——“新國企”①,也就成為我國經濟體制改革的核心任務。

需要突破思想意識形態的藩籬,從理論上創新將國有企業與市場經濟有機融合,而且還需要在實踐層面克服各種歷史遺留和現實困難,創造性地提出具體措施并探索各種改革模式。

對于中國這個龐大的、工業化進程遠未完成的社會主義國家而言,無論是從理論上,還是實踐上,這項任務都是前無古人、后無來者的開拓性任務,不僅

經過40年的國有企業改革,國有企業經營機制發生了重大變化,大部分已經進行了公司制、股份制改革,初步建立起現代企業制度,公司治理結構逐步規范,大多數國有企業已經成為獨立自主經營的市場主體,從計劃經濟體制附屬的傳統國營企業轉變為市場經濟體制下“新國企”。

在計劃經濟體制下形成的以國有經濟為主體的單一的微觀經濟結構已經得到顯著改觀,適應建立社會主義市場經濟要求的公有制為主體、多種所有制共同發展的混合經濟結構已經確立。中國國有企業的發展取得了巨大成就,成長出一大批“新國企”,為中國經濟快速發展提供重要支撐,中國漸進式國有企業改革的成功經驗成為中國經濟發展經驗的核心內涵。

回首40年中國國有企業改革歷程,中國國有企業發展成就來之不易,經歷了復雜曲折的歷程,這里將從傳統計劃體制下的“老國企”成長為社會主義市場經濟體制下的“新國企”的歷程劃分為:

1978年到1993年的“放權讓利”時期,1993到2003年的“制度創新”時期,2003年到2013年的“國資監管”時期,②以及2013年至今的“分類改革”時期共四個時期,這四個時期分別對應了不同形勢下的改革任務,各自側重于解決不同層面的困擾改革的主要矛盾和問題。

二、“放權讓利”時期:1978~1992年

在1978年以前,在高度集中的計劃經濟體制下,國有企業(當時更多地稱為國營企業)是執行政府計劃任務指令的一個生產單位,是政府主管部門的附屬物,不具有自主經營的權力,人、財、物和產、供、銷都完全依靠政府計劃指令和行政調撥,這使得生產和社會需求嚴重脫節,企業積極性嚴重受挫,嚴重制約了社會生產力的發展。

在1978年中共十一屆三中全會的春風中,國有企業開啟了“放權讓利”的改革之旅。

這個改革時期從改革開放之初一直到十四屆三中全會,提出的國企改革的目標是建立現代企業制度,貫穿20世紀80年代和90年代初,大體上持續了15年左右的時間。這一時期,改革主要任務是對企業放權讓利,探索企業所有權和經營權的兩權分離,試圖引導國營單位擺脫計劃經濟體制的舊觀念與行為的束縛,使它們能夠逐步適應商品化的經營環境,完成自身的企業化改造,解決了一個個國有企業進入市場的問題。

(一)理論研究

關于擴大國有企業自主權的問題,改革開放之前經濟學界就有過探討。1956年高尚全就提出企業自主權過小,主管機關集權過多。1961年,孫冶方鮮明地指出在簡單再生產的范圍內的事情是企業的小權,國家不應該再管。③“文化大革命”后,1978年5月,《人民日報》轉載《光明日報》特約評論員文章《實踐是檢驗真理的唯一標準》后,全國范圍開展了關于實踐是檢驗真理唯一標準的大討論。

在這種推動思想解放的大背景下,經濟學界圍繞著按勞分配問題、“唯生產力論”問題、社會主義商品生產和交換問題、價值規律問題等進行了理論討論,而針對傳統體制下的國營企業的種種弊端也進行了深入的理論分析。在眾多研究中,蔣一葦創造性地提出的“企業本位論”思想,成為企業放權讓利的重要理論基礎。

“企業本位論”

1979年6月,蔣一葦在《經濟管理》月刊發表《“企業本位論”芻議》,首次提出思想,1980年1月在《中國社會科學》創刊號上正式發表《企業本位論》④。

中央高度集中的體制,實際上是把全國作為一個單一經濟體、一個經濟組織的基本單位,進行內部統一管理、統一核算,可以說是一種“國家本位論”

蔣一葦認為,;;而企業作為基本的經濟單位,實現獨立經營、獨立核算,這就是相對于“國家本位論”、“地方本位論”的“企業本位論”。

“企業本位論”的基本觀點包括:

一是企業是現代經濟的基本單位,社會主義生產的基本單位仍然是具有獨立性的企業,社會主義經濟體系只能由這些獨立性企業聯合而成;

二是企業是一個能動的有機體,社會主義企業既有權利,也有義務,是一個自主經營和自我發展的能動主體;

三是企業應該具有獨立的經濟利益,謀求自己的經濟利益是社會主義企業的動力,由企業職工“共負盈虧”也是用經濟方法管理經濟的根本前提;

四是社會主義制度國家和企業的關系應該是政企分離,國家應該從外部采用經濟方法對企業監督和指導,而不能直接干預日常經營活動。

以蔣一葦為代表的經濟學家的理論創新為國有企業波瀾壯闊的改革實踐探索奠定了堅實的學術基礎。

(二)實踐探索

1978年到1992年國有企業“放權讓利”時期,基于改革實踐的主體內容又具體劃分為:1978年到1984年的擴大自主權階段,1984年到1989年的推行經營承包制階段,以及1989年到1992年的轉換企業經營機制階段。⑤

1978年10月,經國務院批準,四川省重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管廠、寧江機械廠、四川化工廠、新都縣氮肥廠和南充鋼鐵廠6家地方國營工業企業率先實行擴大企業自主權試點,拉開了國有企業改革的大幕。這些企業試點的主要做法是給企業一個增產增收的年度指標,完成指標后允許提留少量利潤和給職工發放少量獎金。

1979年2月,四川省制定了《四川省地方工業企業擴大企業權力、加快生產建設步伐的試點意見》,并將試點企業擴大到100戶工業企業。

1979年5月,國家經貿委等部門選擇首都鋼鐵公司、北京清河毛紡廠、天津自行車廠、天津動力廠、上海柴油機廠、上海汽輪機廠等京津滬的8個企業進行擴權改革試點。

1979年7月,國務院下發了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等5份有關企業擴權的文件,明確了企業作為相對獨立的商品生產者和經營者應該具有的責權利,包括生產計劃權、產品銷售權、利潤分配權、勞動用工權、資金使用權、外匯留成權和固定資產有償占用制度等,并在全國26個省級區域的1590家企業進行了試點。

1980年9月,國務院批準自1981年起把擴大企業自主權的工作在國營工業企業中全面推廣,使企業在人財物、產供銷等方面擁有更大的決策自主權。

為了在擴大企業自主權過程中更好地解決企業多占、財政難保證的問題,山東省率先對部分企業試行將利潤留成改為利潤包干,企業在完成國家上繳利潤任務后,余下部分全部留給企業或者在國家和企業之間分成。

隨后,這些包干的辦法和擴大企業自主權的規定一起逐步發展成為工業經濟責任制的主要內容。

1981年10月,國家經貿委和國家體改辦提出了《關于實行工業經濟責任制的若干意見》,工業經濟責任制在全國得到了迅速推廣,到1982年年底,全國有80%的預算內國營工業企業實行了經濟責任制,商業系統也達到35%。⑥

國家對企業實施的經濟責任制,從分配方面主要有三種類型:

一是利潤留成,二是盈虧包干,三是以稅代利、自負盈虧。

1984年5月,國務院頒發了《關于進一步擴大國有工業企業自主權的暫行規定》,從生產經營計劃、產品銷售、價格制定、物質選購、資金使用、生產處置、機構設置、人事勞動管理、工資獎金使用、聯合經營等10個方面放寬對企業約束。1984年10月十二屆三中全會進一步明確了企業是自主經營、自負盈虧和自我發展的獨立經濟實體,擴大企業自主權的改革告一段落。

苦樂不均

隨著對企業放權讓利不斷深入,一定程度上調動了企業的積極性,但是,由于利潤基數確定科學性和公平性無法實現,存在“”和“”現象,并且國家財政收入穩定性無法得到保證。

1983年年初,國務院決定全面停止以利潤分成為主的經濟責任制,全面實行“利改稅”。“利改稅”在1979年就曾在湖北、廣西、上海和四川等地的部分國營企業試點,1983年1月1日啟動第一步“利改稅”,采用利稅并存,對凡是有盈利的國營大中型企業按55%稅率計征所得稅;第二步“利改稅”從1985年1月1日開始,全面以產品稅和資金稅的分類稅收方式規范國營企業和政府之間的關系。

但是,兩步“利改稅”不僅混淆了國家的政權代表和資產所有者代表角色,同時還因為稅率過高等原因嚴重影響了企業積極性。于是,在首鋼、二汽等企業的示范效應下,以及有關馬勝利、關廣梅、張興讓等企業家宣傳報道影響下,1986年承包經營責任制又被重新重視,1987年3月,六屆人大五次會議的《政府工作報告》提出在所有權和經營權適當分離的原則下實行承包經營責任制,承包經營責任制全面推行。

一是國有企業領導體制從1984年10月開始從黨委領導下的廠長負責制轉變為廠長(經理)負責制,并在隨后幾年不斷完善;二是1986年到1988年期間積極推進了橫向經濟聯合和企業集團組建。

1988年,國務院發布《全面所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》,進一步規范承包經營責任制,1989年,企業經營承包責任制得到進一步完善。在這個階段,還有兩項改革取得進展:

雖然承包制在開始出現了“一包就靈”的現象,但由于它的不規范性和不穩定性,1989年以后其弊端日益明顯,企業利潤出現下降。1989年以后整頓經濟秩序成為經濟工作的主基調,政府花費大力量清理整頓公司、清理“三角債”。

在這種背景下,國有企業改革中心更加強調所有權和經營權兩權分離下的企業經營機制轉變。在1991年4月全國人大通過的國民經濟和社會發展的第八個五年規劃中,明確企業經營機制轉變的目標是實行政企職責分開,所有權和經營權適當分離,探索公有制的多種有效實現形式,建立富有活力的國營企業管理體制和運行機制。

1992年7月,國務院頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》,規定了14項企業經營自主權。這個階段,在具體探索企業經營機制轉變中,一方面繼續完善實施企業經營承包制,1990年,第一輪承包到期預算內工業企業有3.3萬多家,占全部承包企業總數的90%,以此為基礎,1991年第一季度末開始簽訂第二期承包;另一方面積極探索租賃制、股份制等各種形式的經營機制轉變模式,尤其是從1984年7月北京天橋百貨股份有限公司成立以來,股份制試點日益增多,1991年全國已經有3220家股份制試點企業,1992年年底有3700家試點企業,其中92家在上海證券交易所上市。

這為下一階段建立現代企業制度奠定了很好的基礎。

三、“制度創新”時期:1993~2002年

第二個時期是20世紀90年代初至21世紀初,從中共十四大到中共十六大的“制度創新”時期,大體上有10年的時間。

明確提出建設產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度是我國國有企業改革的方向。

1992年10月,中共十四大召開,會議正式確立了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年,中共十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,

引導國有企業確立與市場經濟要求相適應的資本和產權的觀念,建立現代企業制度,通過國有經濟布局與結構戰略性調整,初步解決了整個國有經濟部門如何適應市場競爭優勝劣汰的問題,改變了國有經濟量大面廣、經營質量良莠不齊和國家財政負擔過重的局面。

這一時期,改革的主要任務是

(一)理論研究

這個時期的理論研究的主題已經從單純企業與政府關系逐步深入國有企業內部制度和整個國有經濟的功能定位,試圖從現代企業理論和所有制理論出發分析國有企業的改革方向。

一是深入研究所有制理論和社會主義市場經濟的性質和實現形式,提出以公有制為主體、多種所有制共同發展,并引入混合所有制的概念;

二是從整體上對國有經濟的性質和地位進行了深入研究,提出調整國有經濟布局和結構,從整體上搞好整個國有經濟,增強國有經濟在國民經濟中的控制力,推進國有資本合理流動和重組,促進各種所有制經濟公平競爭和共同發展;

三是深入研究現代公司理論,對公司制的各種形式,包括無限公司、有限公司、股份公司、股份有限公司、上市公司等制度和規范進行了詳細的研究,提出股份制是公有制的主要實現形式,國有企業應該積極推進股份制公司改革;

四是對現代產權理論的深入研究,試圖將現代西方產權理論與中國國有企業改革進行結合,圍繞國有企業產權是否明晰、產權主體是誰、產權如何交易等一系列問題進行了長期、大量的研究,并引發了持續的爭論,最終明確現代企業制度的第一個特征是產權明晰,2003年中共十六屆三中全會指出,建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度,是完善基本經濟制度的內在要求,是現代企業制度的重要基礎;

五是對現代公司治理和激勵理論進行了深入探討,逐步明確了現代公司治理結構的特征,以及在委托代理理論指導下,如何建立企業經營者的有效的激勵約束機制,從而進一步指導國有企業公司化改制過程中如何建立有效的現代公司治理結構和激勵約束機制,國有企業領導體制逐步從廠長負責制轉向由股東會、董事會和經理會相互制衡的現代公司治理結構;

六是對現代資本市場理論進行了深入研究,逐步構建的多層次的資本市場,在國有企業兼并重組和破產中發揮了資本市場的相應作用。

(二)實踐探索

基于“單個搞活”的思路從單一企業視角建立現代企業制度

這個時期,國有企業改革圍繞兩條主線展開:一是,二是。前者實踐貫穿整個時期,而后者主要從1996年以后開始全面展開。

1993年十四屆三中全會以后,國有企業改革實踐轉向以建立現代企業制度為主。1994年11月,國務院批準了100家企業開始現代企業制度試點,另外還有2343家地方企業進行試點。到1997年,100家中有93家轉為公司制企業,其中多元股東持股的公司制企業有17家。地方試點企業中1989家企業轉為公司制企業,其中540家轉為股份有限公司、540家轉為有限責任公司、909家轉為國有獨資公司,這些公司制企業中71.9%的企業組建了董事會,63%的企業成立了監事會,總經理由董事會聘任占61%。

用三年左右的時間在大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。

1997年中共十五大以后,中央又提出要根據國家統計局調查總隊調查,到2001年年底,所調查4371家重點企業已經有3322家企業實行了公司制改造,改制企業中有74%采用股權多元化形式,沒有采用國有獨資公司形式。⑦

減員增效

在1994年到1997年這個時期,除了積極推進公司股份制改造、建立現代企業制度外,國家還啟動了一系列改革措施,包括城市優化資本結構試點、積極推進試點城市國有企業兼并破產,降低切換國有債務、分離企業辦社會職能,“”、實施下崗職工再就業工程,實施“”(改組、改制和改造有機結合并加強企業內部管理),學習邯鄲鋼鐵經驗、提高管理科學化水平,探索國有資產管理有效形式、設立國有控股公司,進一步進行企業集團試點,“抓大放小”搞活國有小型企業,等等。

自1997年開始,面對日益嚴重的國有企業虧損問題,中央實施國有企業三年脫困的改革攻堅戰。圍繞三年脫困,一方面對紡織、煤炭、冶金、建材等行業進行結構調整,另一方面在1999年下半年國家開始全面推進“債轉股”,以減輕企業債務負擔、促進企業扭虧為盈。同時,深化養老、失業、醫療等社會保障制度改革并推進下崗職工再就業。

1995年9月,中共十四屆五中全會、1997年中共十五大報告、1999年中共十五屆四中全會都不斷強調從戰略上調整國有經濟布局和抓大放小的方針,發揮國有經濟的主導作用。十五屆四中全會指出,國有經濟需要控制的領域包括涉及國家安全的行業、自然壟斷性行業、提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。

到2002年,中共十六大在堅持繼續調整國有經濟布局和結構的改革方向同時,進一步明確關系到國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等,要由中央政府代表國家履行出資人職責。在這個方針指導下,國有經濟布局和結構不斷調整和優化,國有經濟活力、控制力和影響力不斷增強。

同時,這些戰略性調整也為下一步國有資產管理體制改革奠定了實踐基礎。

四、“國資監管”時期:2003~2012年

第三個時期是“國資監管”發展時期,是中共十六大以后,以2003年國資委成立為標志到中共十八大召開的十年。

由國資委負責監督管理國有企業,實現國有資產保值增值目標,解決了以往的國有經濟管理部門林立、機構臃腫、監管效率低下的問題。

這一時期國有資產監管體制取得了巨大突破,國有企業改革進入到以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展時期,改革的主要任務是

2002年10月,中共十六大提出了毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟、毫不動搖地支持和引導非公有制經濟,尤其強調繼續調整國有經濟布局和改革國有經濟管理體制兩項重大任務,整個時期在這兩方面取得了積極進展。

(一)理論研究

這個時期經濟理論界圍繞國有企業和國有經濟改革的問題的研究更加具體,主要集中在以下幾個方面:

一是在所有制方面,

對股份制進行了更加深入的研究,混合所有制經濟日益成為一個重要的研究問題,對大力發展混合所有制經濟、使股份制成為公有制的主要實現形式成為基本共識;

二是在國有經濟定位方面,

圍繞如何推進國有資本進一步集中于關系到國家安全、國民經濟命脈等重要的戰略性領域進行了大量的研究;

三是在國有資產管理體制方面

,深入討論了“多龍治水”的國有資產管理格局的問題,以及在國資委管人、管事和管資產相統一的新國資監管體制下,如何實現國資委有效監管國有資產與充分發揮企業積極性相結合;

四是在壟斷行業改革方面,

對如何放松管制、提高壟斷行業的市場競爭度以及推進電信、電力、鐵路、民航等行業的改革重組等問題進行了理論和實證研究;

五是在產權改革方面,

針對產權改革尤其是經理融資收購等方式是否會引發了國有資產流失,進而是否是私有化進行了大爭論,相關爭論客觀上延遲了產權改革的推進,但進一步規范了國有企業產權改革,完善了相關的法律法規。

(二)實踐探索

按照中共十六大提出的改革方向,這個時期的國有企業改革的進展主要體現在以下幾個方面:

一是國有資產管理體制的重大變革。

新的國有資產管理體制堅持了“國家所有、分級代表”的原則,中央和地方分別成立專門的國有資產監督管理機構履行出資者職能,管人、管事和管資產相統一,堅持政企分開、所有制和經營權分離,企業自主經營。2003年5月,國務院頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》,2006年頒發《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》。

到2006年年底,從中央到地市全部組建了國有資產監督管理機構,出臺了1200多個相關監管規章和條例,涉及企業產權管理、企業資產和財務監督、企業負責人業績考核和選聘薪酬制度、法律事務管理等各個方面。2007年國務院下發《關于試行國有資本經營預算的意見》,國有資本經營預算制度初步建立。

二是國有經濟布局和結構調整取得積極進展。

一批特大型國有企業重組部分資產在國外上市,通過主輔分離和改制推進了一大批大中型企業重組。2006年年底,國務院國資委出臺《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明確了中央企業集中的關鍵領域和重組的目標。

中共十七大進一步明確通過公司制股份制改革優化國有經濟布局,隨后國有企業進一步集中。到2006年,全國國有工商企業數量為11.9萬家,已經比1998年減少了一半。中央企業的數量已經從2003年的196家降低到2012年的112家。

三是壟斷性行業國有企業改革繼續深化,幾大壟斷性行業形成了多家競爭的市場格局。

例如,2002年國家電力監管委員會成立,電力行業按照廠網分開、競價上網的思路從國家電力公司分拆出國家電網、南方電網和五大發電集團;又如,2003年,93個機場歸地方管理,國家民航總局的9大航空公司和服務保障企業聯合重組為國航、南航和東航三大運輸公司和三大服務公司,2007年,空管職能與行業監督職能分離。

四是國有企業公司制股份制改革進一步推進,混合所有制經濟已經有了長足發展。

到2012年,我國工業企業中股份有限公司已經達到9012家,各類有限責任公司已經達到65511家,混合所有制工業企業數量占規模以上工業企業單位數的26.3%,資產占44.0%,主營業務收入占38.8%,利潤總額占41.8%。截止到2012年年底,中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業,已經占到總企業數的52%。

中央企業及其子企業控股的上市公司共有378家,上市公司中非國有股權的比例已經超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶,上市公司非國有股權的比例已經超過60%。⑧

五、“分類改革”時期:2013~2017年

以中共十八大召開為標志,國企改革進入的一個“分類改革”的全新時期。

這個時期的國有企業改革應該以分類為基本前提。

根據黨的十八屆三中全會精神,2015年9月13日,中共中央國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》,國有企業被分為公益類,以及主業處于充分競爭行業和領域的商業類、主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業三類。不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制、混合所有制改革方案、公司治理機制以及國有經濟戰略性調整方向等,

(一)理論研究

在中國進入經濟新常態的背景下,如何進一步推進國有企業與成熟市場經濟體制的融合,理論界需要回答以下四方面重大問題:

一是在社會主義市場經濟體制中,國有經濟應該有怎樣的功能定位和布局?是否需要動態調整?

二是與計劃經濟體制下單一國有制相比,市場經濟體制下國有經濟的主要實現形式是什么?尤其是國有企業主要以怎樣的所有權結構形式存在?

三是中國龐大的國有經濟,在市場經濟體制條件下應該建立怎樣的國有經濟管理體制?

四是作為國有經濟的主要微觀主體的企業,在市場經濟條件下為了保證自己的競爭力,應該具有怎樣的治理結構和運營機制?

理論界在這四個問題上形成共識:

以中共十八屆三中全會通過的《決定》為導向,

關于國有經濟的功能定位和布局,在明確堅持公有制主體地位、發揮國有經濟主導作用的前提下,準確界定不同國有企業的功能,國有資本運營要服務于國家戰略目標,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全;

關于國有經濟的主要實現形式,要積極發展混合所有制經濟;

關于國有經濟管理體制,提出完善國有資本管理體制,以管資本為主加強有資產監管;

關于國有經濟微觀制度基礎,要推動國有企業完善現代企業制度,健全協調運作、有效制衡的公司法人治理結構。

以“新型國有企業”為主的國有經濟,這些“新國企”將適應新形勢的發展要求,日益與市場在資源配置中發揮決定性作用的條件下的成熟社會主義市場經濟體制相融合。

這實質上明確了新時期中國國有經濟改革的重大任務。通過這四項改革重大任務和具體的改革措施的推進,最終形成

表1十八屆三中全會以來國有企業改革的指導文件(“1+N”體系)列舉

表1 十八屆三中全會以來國有企業改革的指導文件(“1+N”體系)列舉

資料來源:余菁、黃群慧:《新時期全面深化國有企業改革的進展、問題與建議》,《中共中央黨校學報》2017年10月。

(二)實踐探索

經過中共十八屆三中全會以來的探索,國有企業改革的進展集中體現為2015年9月13日《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》的下發以及相應配套文件的陸續發布,逐步形成了以《指導意見》為中心、以其他政策文件為配套的“1+N”的政策體系(如表1所示),這意味著新時期全面深化國有企業改革的主體制度框架初步確立。

同時,各領域國有企業改革向縱深探索。

第一,國有企業功能界定與分類工作正式啟動。

2015年12月,《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》出臺,與之相配套的《中央企業功能界定與分類實施方案》于2016年8月頒布。各地方政府普遍開展了對國有企業的功能界定工作,并積極研究制訂和出臺國有企業分類監管辦法。

第二,中央企業結構調整與重組逐步展開。

中共十八大以來,國資委通過強強聯合、優勢互補、吸收合并、共建共享,推動了對28家中央企業重組整合,國資委監管的中央企業已經調整到99家。2016年下半年,按照國務院的要求,中央企業內部壓縮管理層級的改革有所提速,按計劃將完成3年減少20%的法人單位數的總體目標,大多數央企管理層級由目前的5-9層減至4層以下。

第三,國有資產監管體制改革穩健前行。

國務院于2015年10月印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》,對推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、提高國有資本配置和運營效率、協同推進相關配套改革提出原則性的要求。時隔一年半,又發布了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》,明確了國資監管事項,邁出了從以管企業為主的國資監管體制向以管資本為主的國資監管體制轉變的重要一步。

此外,還推進一批國有資本投資運營公司試點,這些試點公司在戰略、集團管控與業務板塊授權等方面作了有益的探索。

第四,混合所有制改革有序推進。

2015年9月,發改委牽頭起草的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》和《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》正式頒布。2016年,先后出臺了《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》和《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》。

截至2016年底,中央企業及其下屬企業中混合所有制企業占比將近70%,省級國有企業及其下屬企業中混合所有制企業占比達到47%。石油、電力、電信、軍工等重點行業和領域均有個案式的改革探索。2017年9月,中國聯通混合所有制改革方案正式實施。

第五,現代企業制度日趨完善。

首先,國有企業黨建工作持續發力,中央企業全部開展了集團層面章程修訂工作,實現了黨建工作要求進章程。其次,新近頒布的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出,到2017年年底前,國有企業公司制改革基本完成;到2020年,國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會。

目前,102家中央企業中已有83家建立了規范的董事會;88%的省級國有企業已經建立了董事會,外部董事占多數的企業占比13.1%。最后,國資監管部門向建有規范董事會的國有企業,陸續下放發展決策權,經理層成員選聘權,業績考核權和薪酬、職工工資分配及重大財務事項等重要權限,有助于促進這些企業加快完善市場化經營機制的步伐。

六、國企改革下一步:破解“行之惟艱”

中共十八大報告為新時期國企改革指明了方向,十八屆三中全會進一步為國企改革描繪出完整、詳細的藍圖,2015年9月《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》以及相應配套文件又為推進國企改革的奠定了政策體系,國企改革下一步關鍵是基于指導思想、改革藍圖和政策體系實質推進。

但是,這并非易事。

國企改革“執行難”

正如《尚書•說命》所言:知之非艱,行之惟艱。當前,在實質推進國企改革過程中,還有幾個問題造成。

一是國企改革的目標有待進一步明確。

雖然十八屆三中全會已經明確了國企改革的目標,但是現階段又有一些反復,因此需要進一步地明確。從社會“可獲得感”角度來看,國企改革的目標不僅是國有企業自身做大做強做優,還包括給整個經濟創造公平競爭的環境。只有深化國有企業改革的目標,進行國有經濟戰略性調整,才可以給整個經濟創造公平競爭的環境。

二是國企改革的路徑有待進一步“上下結合”。

改革開放成功的一個重要經驗就是,任何一項改革都是由上到下、由下到上、上下相結合地推動。十八屆三中全會已經確定了國有企業改革的整個框架和目標,但是在兩年多的改革推進中,上下結合方面并不是很夠,推進的力度也不是很快。

國企改革上下結合要做到:上面有框架,下面有試點。試點的前提是允許企業放開地進行探索,設立容錯機制。但是現在看來,國有企業改革并沒有真正建立起容錯機制。

三是國企改革的動力機制有待進一步平衡。

也就是說,國企改革推進的激勵機制和約束機制不太平衡。在企業層面,推進改革的激勵機制還有待進一步完善,在激勵和約束并不對稱時,改革是很難推行下去。

四是國企改革的試點有待進一步系統化。

央企層面推出“十項改革”試點,但是每個企業都只是進行單項試點,缺乏系統性。任何企業推行改革,都應該是綜合性的,只進行單項改革試點無法說明這項改革是否成功,企業發展好壞都不可能是某一項改革試點的結果。

要破解國企改革的“執行難”,下一步推進國企改革應該注意以下問題:

一是必須以對每家國企進行分類并向社會公布為前提。

如果說這個新時期改革階段與前三個階段有什么重大區別的話,那應該是新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的。

一方面,在實踐層面,由于國有企業功能定位不清,面臨著盈利性和公益性的“使命沖突”,不僅企業無所適從、經營管理行為存在扭曲,而且無論國企是否盈利都會有來自社會的指責聲音;

另一方面,從理論層面,也需要明確具體國有企業在我國社會主義市場經濟中的基本定位和作用。實際上,沒有對國企進行功能分類,成為當前制約進一步深化國有企業改革的關鍵問題。只有對國有企業進行分類,才能實質推進十八屆三中全會提出的各項改革任務,也就是說基于功能定位和使命要求對國有企業進行分類是其他國有企業改革任務的基本前提。

根據中央關于國有企業改革指導意見,國有企業可以分為公益類,主業處于充分競爭行業和領域的商業類,以及主業處于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制,混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同,企業治理機制也有差異。

由于現有的國有企業大多是三類業務混合,因此需要推進國有資本戰略性調整來實現企業功能定位和分類,具體需要通過建立以管資本為主的管理體制,利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現國有資本合理流動來保證國有企業動態地實現其功能定位。

這個過程本身又是與推進混合所有制改革相結合的。在具體監管過程中要針對不同類型企業建立不同的治理機制,在戰略規劃制定、經營業績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同監督管理機制,從而實施更加精準有效的分類監管。

因此,實質推進國有企業改革,必須首先對每家國有企業進行功能定位和類型確定,并向社會公布,這是國有企業改革的當務之急。

二是必須堅持整體協同推進的原則。

新時期深化國有企業改革是一項復雜的系統工程,實質推進過程中一定要注意各項改革任務和政策措施的協同性。無論是國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組,還是推進混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制,以及進一步完善現代企業制度,這些改革任務都不是割裂的,在具體推進過程中需要注意其系統性、整體性和協同性。

例如,構建以管資本為主的管理體制,就要注意與國有經濟戰略性重組、深化壟斷行業國有企業改革相協調。以管資本為主加強國資監管,最為關鍵的改革任務是改組組建國有資本投資、運營公司。這需要通過行政性重組和依托資本市場的兼并重組相結合的手段,將分散于各個行業、各個企業的國有資產的產權歸為這些國有資本投資、運營公司持有,這也是一個國有資本布局戰略性調整的過程。

因此,改組組建國有資本投資、運營公司是要與國有企業兼并重組協同推進的。

企業兼并重組的意義,一方面在于通過股權運作、價值管理、有序進退等方式,促進資本合理流動和實現保值增值;另一方面也可以通過開展投資融資、產業培育和資本整合等方式,推動產業集聚和轉型升級,優化資本布局結構,而這正是改組組建國有資本投資、運營公司的目的所在。

現在不斷出現一些中央企業重組案例,但沒有與改組組建國有資本投資、運營公司相結合,屬于單方面推進,將來還會面臨再次重組的可能性。不僅如此,在改組組建國有資本運營、投資公司過程中,還需要綜合考慮到建立有效市場結構的需要,要注意到改革政策與競爭政策的協同。

國有企業在特定行業內的企業數量既不是越少越好,也不是越多越好,否則不是造成壟斷就是造成國有企業過度競爭。國有企業兼并重組和國有資本布局調整要有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構,有利于化解當前經濟運行的突出矛盾——產能過剩問題。

因此,推進國有企業改革的整體協同原則,要求在推出“1+X”系列國有企業改革政策體系同時,在“十三五”時期根據經濟新常態的要求對國有經濟布局有一個整體規劃,以利于指導國有企業改革的整體協同推進。即使在國資委開展的10項國企改革試點的過程中,各項試點也不應該是只對一個企業單向推進。對于試點企業而言,單獨只進行某項改革試點,即使企業績效得到改善,這種改善實際上也很難說是由于該項改革取得了的效果。

因此,每個試點企業都應該是一個綜合改革試點。

三是推進國有企業改革要尋求重點領域進行突破。

在整體協同推進國有企業改革過程中,有兩個領域的國有企業改革的突破是至關重要的,一是煤炭、鋼鐵等產能過剩行業的國有企業改革,二是石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性的行業的國有企業改革。

這不僅是因為這兩類行業國有企業改革是當前社會關注的重點,更是因為這兩類行業國企改革對營造公平的競爭環境、支持新常態下我國經濟發展具有重大意義。

化解產能過剩、處置“僵尸企業”和國有經濟在這些行業的逐步退出等難點和重點問題,這些問題也是供給側結構性改革的關鍵任務

對于第一類行業,其改革涉及,能否成功推進,在很大程度上決定了國有經濟布局的優化和整體經濟結構的轉型升級,具有全局戰略意義。

第二類行業雖然具有一定自然壟斷性,但并不是整個行業都是自然壟斷性的,自然壟斷性主要體現在行業中網絡環節。這些行業的改革,包括除網絡環節外整個行業對非國有企業的開放,也涉及這些行業國有企業戰略重組和混合所有制改革等,旨在形成自然壟斷性行業的主業突出、網絡開放、競爭有效的經營格局。

對市場經濟公平競爭環境的形成以及下游產業的成本降低、實體經濟的發展等具有決定性的作用

這類行業大多是基礎性行業,對整體經濟效率影響巨大。這些改革能否成功推進,。因此,這兩類行業取得突破,是新時期國企改革是否得到實質推進的基本標志,雖然問題復雜、困難巨大,但必須下決心積極推進,否則無法表明新時期我國已實質推進了國有企業改革。

四是要以深化政府機構改革來構建國企改革動力機制。

當前我國國企改革政策的“”都已經具備,但缺乏執行和實質推進,而執行的障礙在于政府行政體制改革相對滯后,政府機構改革亟待深化,“組織跟著戰略走”,改革戰略的執行和推進需要政府組織構架的完善甚至重構。

因此,深化行政體制改革是當務之急。國資委要將權力下放至國有資本運營公司和國有資本投資公司,擺脫政府急、企業不急局面,真正建立企業自主改革的動力機制和容錯機制。

五是要克服一些“知行誤區”,積極推進混合所有制改革。

必須認識到,混合所有制企業是“新國企”的主體。自中共十八屆三中全會提出“積極發展混合所有制經濟”以來,雖然混合所有制改革已經有了日趨完善的政策體系,實踐推進也有了積極進展,但是,無論是在理論認知層面,還是在實踐操作層面,都存在這樣那樣的“誤區”,⑨例如將混合所有制改革等同于股權多元化改革,只強調多個法人持股,沒有認識到混合所有制改革一定是不同性質的持股方的多元持股。

又如,將混合所有制改革等同于國有資產流失,甚至等同于私有化,從而反對混合所有制改革,實際上國企混合所有制改革并不必然帶來國有資產流失,關鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規范、國有資產定價機制健全、第三方機構作用得到很好發揮、審計紀檢及內部員工等各個方面監管到位,完全可以做到守住國有資產不流失的“紅線”和“底線”。

在具體推進混合所有制改革進程中,要不斷探索完善法律制度,以法律制度建設為前提,重新構建有效的公司治理結構。

七、結語

中國國有企業改革的進程即將走過40年的歷程,經過40年來理論研究和實踐探索,中國國有企業改革與發展取得了輝煌的成就,成就了一大批“新國企”。

為了與成熟社會主義市場經濟體制要求相適應,中國國有企業改革還需要進一步深化。

2017年世界500強企業中,中國大陸企業已經達到109家,其中64家屬于國有企業,中央國資委監管企業達到48家。但是,這些企業還很難說是真正的世界一流企業。

經過40的歷程,我國國企改革已經積累豐富的經驗,中國創造性地將馬克思主義基本原理與國企改革發展實踐相結合,同時有選擇性學習借鑒國外理論和經驗教訓,形成了中國特色的漸進式國企改革方法論。⑩可以相信,隨著未來中國國有企業改革的深化,中國將出現一批世界一流的“新國企”,這些“新國企”對實現中華民族偉大復興的中國夢將做出重大的貢獻。

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