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國企改革:讓歷史告訴未來

發布時間:2019-05-16 文章來源:本站  瀏覽次數:224

大風起兮:本輪國改再次提速。

去年以來,高層在各種場合頻頻提及國企改革。國務院副總理劉鶴擔任國企改革領導小組組長,并提出“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的十六字方針;國資委主任肖亞慶在多個場合表示,“混合所有制改革是改革的重要突破口”;發改委副主任連維良在19年兩會記者會上強調,19年將推出第四批100家以上的混改試點。與此同時,國企改革相關文件也密集發布。去年5月的36號令明確了國有股東轉讓、受讓上市公司股權所需遵循的依據;去年7月的國發23號文明確了兩類試點公司的功能定位和治理結構;今年3月的國資委40號令明確了央企負責人經營業績考核所需遵循的原則。

以史為鑒:國企改革效果幾何?

回顧歷史,我國國企改革已經歷了四個階段。第一階段始于78年,國企從完全計劃經濟模式轉向了自主經營、自負盈虧。第二階段始于93年,國企通過兼并重組、下崗分流和債轉股等措施,提高了盈利能力,建立了現代企業經營管理制度。第三階段始于03年,國企進行了以股份制為主要形式的現代產權制度改革。而13年的《改革決定》,標志著國企改革進入第四階段。

國改第一階段的核心是釋放供給、擴張規模。78年的擴大企業自主權、分層企業利潤留成,84年的政企分開、所有權與經營權分開,以及全面推行承包責任制,都令有效供給得以釋放,以食品、紡織、家電為代表的輕工業成為經濟的重要支柱產業,相關產品產量實現爆發式增長。這一時期,國企仍是經濟中的絕對主體,因而也是經濟繁榮的最大受益者,實現了全方位的規模擴張,78-88年間利潤漲幅75%,產值漲幅2.1倍,員工工資漲幅2.8倍。

國改第二階段的核心是產能出清、提質增效。80年代末,經濟過熱引發宏觀調控,令經濟迅速降溫,疊加重復建設帶來的產能過剩、債務過重,90年代國企面臨盈利轉差、虧損加重的困境。97年,國有企業“扭虧脫困三年計劃”啟動,通過“抓大放小”、債轉股、減員增效等一系列改革措施,實現了國有企業產能出清、扭虧為盈,并最終以國企規模的收縮換來了盈利的改善。國有控股工業企業職工人數從93年最高的4500萬人持續收縮至07年的1750萬人,國有中小企業的數量從95年的31.8萬家降至06年的11.6萬家。而大中型國企虧損面從98年最高的42.7%降至00年的27.2%,凈利潤從600億元回升至2300億元,包括紡織行業在內的五個重點行業整體扭虧為盈。

國改第三階段的核心是輕裝前行、轉型升級。00年后,中國經濟發展步入重化工業階段,對煤炭、石油、電力、鋼鐵等資源品和機械、電子、交運等設備的需求大幅激增,國企在這些行業中依然占據主導地位,也隨之迎來了重大機遇。03年國資委正式成立,以股份制為主要形式的現代產權制度改革啟動。經濟周期上行、產業結構升級,疊加生產效率提高,令國企在資產規模大幅擴張的同時,盈利能力也有所增強。而正是由于國企“抓大放小”,民營經濟經歷了從無到有、從小到大的跨越式發展,對經濟增長的貢獻與日俱增。

本輪國改:有相同,也有不同!

我們認為,本輪國改與前三輪的相同之處在于,同樣面臨產業結構升級大背景下的經濟下行、產能出清等問題,同樣需要在供給端做減法,在改善工業供需格局的同時,降低國企債務。幸運的是,去產能帶來的供需格局改善,令國企利潤大幅增長,去杠桿倒逼國企降低負債率,令國企輕裝前行。同時,本輪國改與前三輪也有著兩大不同之處。一是分類,國企將更聚焦主業、剝離非核心資產,并在服務業等領域中打破壟斷、放松管制,引入民資和民企。二是分層,混合所有制改革意義深遠,目前已經步入第三階段,“管企業”向“管資本”的轉變,意味著國資將實現從獨資到絕對控股,再到相對控股,最后到非控股的轉變,這既有助于國資保值增值,也可以更好地提高國企經營效率。

1.大風起兮:本輪國改再度提速

去年初以來,國企改革相關政策頻頻出臺。國資委主任肖亞慶曾在去年4月的博鰲亞洲論壇18年年會上提出,混合所有制改革是我們改革的一個重要突破口。7月國辦發布通知,由劉鶴擔任國有企業改革領導小組組長,他在10月的全國國有企業改革座談會上提出了國企改革“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”十六字方針。總理在今年3月全國兩會《政府工作報告》中再次強調要“推進國有資本投資、運營公司改革試點,促進國有資產保值增值,積極穩妥推進混合所有制改革”。發改委副主任連維良則在兩會記者會上強調,今年將推出第四批100家以上的混改試點。在完全競爭領域推行混改,并允許社會資本控股。

更為重要的是,一系列國企改革相關的重要文件密集發布,標志著本輪國企改革再度迎來提速。首先是去年5月,國務院發布《關于改革國有企業工資決定機制的意見》,完善了國企職工薪資的決定、管理和分配機制。其次是去年5月,國資委、財政部、證監會聯合發布《上市公司國有股權監督管理辦法》,明確了國有股東轉讓、受讓上市公司股權所需遵循的依據。再次是去年7月,國務院發布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》,明確了兩類試點公司的功能定位、組建方式、授權機制和治理結構。最后是今年3月,國資委發布《中央企業負責人經營業績考核辦法》,明確了央企負責人經營業績考核需遵循的原則。

2.以史為鑒:國企改革效果幾何?

2.1國企改革歷程回顧

回顧歷史,我國國企改革已經歷了四個階段。

第一個階段始于1978年,國企從完全計劃經濟模式轉向了自主經營、自負盈虧。1978年十一屆三中全會確定改革開放基調,通過了擴大自主權和利潤留成、利改稅、承包經營責任制等多項改革措施。

第二個階段始于1993年,國企通過兼并重組、下崗分流和債轉股等措施,提高了盈利能力。1993年中央建立現代企業經營管理制度,強調“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”,并通過“抓大放小”引入了競爭淘汰機制,提升了市場效率。

第三個階段始于2003年,國企進行了以股份制為主要形式的現代產權制度改革。2003年國資委正式成立,基于“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度改革,國企勞動生產效率逐步提高,盈利能力也持續增強。

第四個階段始于2013年,十八屆三中全會《改革決定》首次提出,要積極發展混合所有制,完善國有資產管理體制,從“管企業”轉變為“管資本”。隨著經濟步入“新常態”,改革進入“深水區”,國企改革將在監管、產權、經營等多個方面全面深化。

本輪國企改革的三大主線。首先是在監管層面,強調分類監管和分層監管,底線是堅持黨的領導,國有企業將被劃分為公益類、特定功能類和競爭類,采用不同方式進行改革,同時設立國資委、國有資本管理公司、經營性國企三個層次進行監管。其次是在產權層面,底線是防止國有資產流失,強調混合所有制改革,而國有資產證券化、引入戰略投資者和社會資本、推廣員工持股和股權激勵等將成為重要手段。第三是在經營層面,通過建立現代企業制度,提升企業經營績效,實現“做強做大”國企。

關于國企改革,一個繞不開的問題是:要解決什么樣的問題,實現什么樣的效果?以下我們將對前三輪國企改革的經濟背景、改革過程和最終效果做詳細分析。

2.2第一階段:釋放供給,規模擴張

1979-1989年間,國有企業迎來了以輕紡化工業崛起為標志的第一個黃金時代。在政策層面,首先是1978年擴大企業自主權,實行分層企業利潤留成,初步推行承包責任制;其次是1984年明確提出政企分開,所有權與經營權分開的改革方向,并全面推行承包責任制。而在經濟層面,以食品、紡織、家電為代表的輕工業成為經濟的重要支柱產業,相關產品產量實現爆發式增長。而輕紡工業的增長,也為鋼鐵、煤炭等重化工業的發展打下了堅實的基礎。

國企改革令供給得到明顯改善,有效需求得到滿足,而經濟增長潛力也得以釋放,1978-1985年間,GDP增速整體保持上升態勢。而由于國企仍是社會中的絕對經濟主體,新興鄉鎮企業和私企仍處初創階段,國企成為了經濟繁榮的最大受益者。

這一時期,國有企業實現了全方位的規模擴張。從投入看,國企職工人數從78年的3300萬人上升到88年的4200萬人,職工工資總額從210億元上升至790億元,固定資產原值從3200億元上升到8800億元。從產出看,國企總產值從78年的3300億元飆升至1.04萬億元,利潤總額也從510億元上升至890億元。不過,值得注意的是,這一時期,國企員工工資總額漲幅2.8倍,超過2.1倍的產值漲幅,更遠超75%的利潤增幅,而國企職工人數漲幅不到30%,這意味著效率的提升遠不及規模的提升。

2.3第二階段:產能出清,提質增效

80年代末期,經濟持續呈現出過熱與混亂的跡象,并引發政府在89年后出臺新一輪宏觀調控政策。1989年全國兩會政府工作報告中指出,“壓縮固定資產投資規模,是抑制通貨膨脹、穩定經濟全局的首要任務”,并強調“全社會固定資產投資規模要比上年壓縮920億元,減少21%”。調控政策令經濟迅速降溫,大量國企面臨項目停工、產品滯銷、資金周轉困難等問題,虧損成為一種普遍現象。國有企業虧損額從1990年的350億元上升到1997年的830億元,虧損面從27.6%上升到了38.2%。

壓力之下,國企改革再次啟動。1990、1991年滬深兩地證券交易所陸續成立,為國企融資緩解資金困難發揮了重要作用。在1992年召開的十四大上,“國營企業”正式更名為“國有企業”,這意味著,國家只對企業擁有所有權,經營權則交給市場,這為國有企業建立現代企業制度打下了基礎。

但國有企業“產能過剩、債務過重”的問題仍然沒有得到緩解。從1997年1月的第三次全國工業普查結果看,“國有工業企業的負債總額已占到所有者權益的1.92倍,大中型國有企業整體資產負債率約為70%左右,流動資產負債率高達80%以上”。產能過剩不僅導致工業國企債務過重,也使得其利潤率低迷。

幸運的是,當時的朱镕基總理一針見血地指出了企業困難的癥結所在:“當前國企經營困難,是計劃經濟向市場經濟過渡中產生的問題。過去不考慮市場需要的,所以造成了大量的重復建設,供過于求。只要把重復建設制止住,市場成長三年以后,現有國有企業的生產能力都可以得到相當程度的發揮,國有企業就活了。”

1997年國家開始了對國有企業的“扭虧脫困三年計劃”,經過“抓大放小”、債轉股、減員增效等一系列改革措施。根據《關于2000年國有及國有控股工業企業扭虧為盈情況的通報》,到2000年,全國國有控股工業企業實現利潤恢復到2392億元,盈利企業盈利額增長62%,虧損企業虧損額下降了26.7%。包括紡織行業在內的五個重點行業整體扭虧,虧損戶降至1800戶,脫困率72.7%。

在1998-2002年,紡織行業是較早去產能的行業。當時的朱镕基總理在1998年指出:“1991年有3000萬紗錠,我就提出壓錠改造,壓掉1000萬錠。但可惜的是,他們都不聽我的。最后不但沒有壓掉,還增加了1000萬錠,變成4000萬錠了,才有今天這個困難局面。現在提壓1000萬錠,分流人員110萬。通過壓錠再加上改造,到今年年底就可以實現全行業扭虧為盈,三年目標兩年完成。”在98年紡織壓錠去產能后,紡織行業利潤由全行業虧損轉為盈利,虧損企業占比也明顯下降。

在98-02年,上游的煤炭行業也同樣面臨嚴重的產能過剩。由于監管不力、管理失控,到98年,僅鄉鎮煤礦最多曾達到8萬多個,產量占全國總產量的43%還多,擾亂了正常的煤礦生產和經營秩序,對國有大礦造成了嚴重沖擊。為此,國務院決定從98年11月開始對小煤礦實施關井壓產。到01年7月末,全國累計關閉各類小煤礦5.46萬處,占97年底小煤礦總數的2/3。全國原煤產量從97年的13.25億噸壓減到2000年的9.98億噸。98-02年,政府出手治理整頓小煤礦,平滑了煤炭行業供給的較大波動,也是煤炭行業得以穩定的最大因素之一。

這一時期,國有企業面臨的問題本質上是工業企業面臨的問題,通過改革,工業企業、國有企業以退為進,以破產兼并、人員分流,換來了產能出清、扭虧為盈,以規模的收縮換來了盈利的改善。

國有控股工業企業職工人數從93年最高的4500萬人持續收縮至07年的1750萬人,國有中小企業的數量從95年的31.8萬家降至06年的11.6萬家。而大中型國企虧損面從98年最高的42.7%降至00年的27.2%,凈利潤從600億元回升至2300億元,包括紡織行業在內的五個重點行業整體扭虧為盈。

2.4第三階段:輕裝前行,轉型升級

2003年后,國有企業迎來了第二個黃金時代。一方面,此前“抓大放小”、“減員增效”的改革減輕了國企包袱,令其得以輕裝前行。另一方面,2000年后,中國經濟發展逐漸步入重化工業階段,產業結構重心從輕紡工業轉向重化工業,對煤炭、石油、電力、鋼鐵等資源品和機械、電子、交運等設備的需求大幅激增,國有企業在這些行業中依然占據主導地位,也隨之迎來了重大機遇。

2003年,國資委正式成立,提出國有企業進行了以股份制為主要形式的現代產權制度改革。經濟周期上行、產業結構升級,疊加生產效率提高,令國企在資產規模大幅擴張的同時,盈利能力也有所增強。因而,一方面,在03-12年間,國資占比較高的石油、化工、鋼鐵、水泥、建材、電力等傳統重化工業,其固定資產投資整體保持較高增長;另一方面,也正是由于國企“抓大放小”,民營經濟經歷了從無到有、從小到大的跨越式發展,對經濟增長的貢獻也與日俱增,目前貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新和新產品開發、80%以上的就業和90%以上的企業數量。

3.本輪國改:有相同,也有不同!

本輪國企改革與前三輪存在諸多相同之處。

本輪國企改革同樣面臨產業結構升級大背景下的經濟下行、產能出清等問題,同樣需要在供給端做減法,在改善工業供需格局的同時,降低國企債務,這與第二輪國改頗為相似。事實上,隨著16、17年去產能政策的落實,工業供需格局得到改善,國企產能利用率、收入利潤率大幅提升,同時也帶動工業品價格大漲,兩者共同帶來國企收入、利潤的明顯改善。而隨著17、18年去杠桿由金融領域轉向實體經濟領域,融資端的持續收縮倒逼國企降低負債率,而減輕債務負擔也令國企輕裝前行。

但本輪國企改革與前三輪也同樣存在諸多不同之處,具體表現在以下兩個方面:

一是國企聚焦主業、剝離非核心資產,并對民企打破壟斷放松管制。

一方面,過去十多年間,國企在資源獲取上擁有天然優勢,導致其在非核心業務上盲目擴張,這些三產部門及附屬資產又往往屬于競爭性行業,這些非核心資產、業務對國企形成拖累,亟待市場化改制。16年以來營改增的全面實施,將有助于國企聚焦主業。

另一方面,民企主要分布在制造業,尤其是加工組裝類制造業,在服務業中占比整體偏低。由于壟斷和管制等原因,民資在服務業中占比嚴重偏低,不僅制約其盈利改善,也阻礙經濟結構轉型。以往由于各種各樣“卷簾門”、“玻璃門”、“旋轉門”的存在,在市場準入、審批許可、經營運行、招投標等各方面對民企形成不平等待遇,制約其參與其中。

從18年A股上市公司看,民營企業在各主要服務業中數量占比普遍偏低。其中住宿餐飲業、電熱水氣生產供應業、交運倉儲業和教育等服務業中,民營企業占比甚至不足30%。民企數量占比較高的主要是制造業,服務業中主要是科學技術服務業、信息服務業,后者正是數字經濟的典型代表。

由于民企規模普遍低于國企,民企和國企在投資規模上的差異要遠勝于數量上的差異。從17年固定資產投資數據看,除去水利和公共設施管理、電熱氣水生產供應和交運倉儲等傳統基建行業以外,教育、建筑業等行業的國有資本投資也都普遍高于民企投資,而衛生、文體娛樂、信息服務業則基本持平。

二是混合所有制改革意義深遠,既有助于國資保值增值,也有利于提升國企效率。

目前,以格力電器大股東的股權轉讓,代表我國的國企混改進入到新的階段。在競爭性的行業國企股權可以退出,在非競爭性國企引入社會資本,可以更好地提升國企的經營效率、讓國有資本保值增值。國企混改以國資以管企業之退,換管資本之進,這對經濟結構調整、產業結構升級,都具有重大意義。

13年以來,國企混改經歷了3個階段。第一階段是混改停留在央企子公司層面,國資保有國有股權的絕對控股地位;第二階段是混改進入上市公司層面,國有股權降至50%以下,但仍是第一大股東和實際控制人;第三階段是國有股權比例降低,且第一大股東、實際控制人發生變更。19年4月份,珠海市國資委宣布戰略性減持格力電器,標志著在競爭性行業的國企混改進入第三階段。此外,今年已有兩家公司發布了面對管理層的股權激勵計劃,這說明在非競爭性行業的混改也開始破冰,這既有助于國資的保值增值,也可以更好地提高國企的經營效率。


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